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关于全市法院人民调解工作室的调研报告
2018/10/18 阅读次数:2

 

 

盐城市中级人民法院立案庭课题组*

深化多元纠纷解决机制改革,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。如何立足基层司法实践,真正形成有效管用的多元化纠纷解决机制,是一个需要深入研究的现实问题。近年来,盐城中院强力推进案件繁简分流与矛盾纠纷多元化解工作,在全市基层法院诉讼服务中心的标准化建设过程中,统一要求设立人民调解工作室,并以此为平台探索更好推进涉诉纠纷多元化解工作。盐城中院立案庭立足多元化纠纷解决机制改革的大背景,全市十家基层法院诉讼服务中心内设的人民调解工作室为考察对象对以人民调解工作室为平台的涉诉纠纷多元化解工作模式运行状况进行调研,以期理清改革经验廓清工作误区厘清优化方向

一、实践检视:基层法院诉讼服务中心内设人民调解工作室的运行现状

(一)样本选取

此次调研中择取2017年11月至2018年4月期间全市十家基层法院人民调解工作室的人员构成工作质效、补贴发放等可量化的数据进行分类统计相关性分析。

)基本情况

1.调解室较好地发挥了分流纠纷和过滤纠纷的预期作用。统计期间内,十家调解室共办结案件6289件,其中实际化解矛盾纠纷3017件,同期十家基层法院新收案件数为35149件调解室的设立和运行,使得基层法院新收案件数下降了17.9%调解室所处理的纠纷最终有48%的比例通过达成调解协议、和解、撤诉、制作调解书等方式得到实质性化解纠纷不成讼目标初步达成

 

1:调解室结案数、化解矛盾数与同期收案数对比图

 

2:调解室所办案件结案方式分布图

 

 

 

2.调解室所办案件类型集中于常见民商事纠纷。民间借贷和离婚纠纷占据了调解室所办案件的过半数,机动车交通事故纠纷和物业服务合同纠纷也占据了相当比例。调解室能够处理相关纠纷的前提在于取得当事人的同意,而图中民商事纠纷往往涉及标的额较小、矛盾烈度较轻、诉讼外化解可能性较高,因而当事人相对较为认可由调解室先行处理。

3:调解室所办案件主要类型分布

3.调解员来源广泛,普遍学历较高、调处纠纷能力较强,自身经济状况较好。十家调解室共有调解员89名,调解员之前的工作单位集中于法院、司法局、社区村镇等机关、企事业单位,他们大多拥有多年的矛盾纠纷化解经验一半以上具有5年以上的工作经验。绝大多数调解员已经退休并按时领取退休金,到调解室继续工作更多地是出于自身热情和责任感,而非仅仅为了数额较少的调解工作补贴。

 

 

原先职业

人数

年龄

人数

学历

人数

调解经验时长

人数

法院干警

18

40岁以下

2

本科

14

1年以下

13

企业经营者

3

职工

10

40-50岁

3

大专

40

1年-5年

32

一般机关公务员

8

50-60岁

24

中专

7

教师

7

5年-20年

26

社区镇村基层干部

31

高中

25

60-70岁

56

司法行政系统人员

9

20年以上

18

初中

3

70岁以上

4

医生

3

图4:调解室调解员总体情况统计表

)相关性分析

1.调解员人数的多少调解室工作质效之间显著线性正相关性。调解员人力资源投入越多,相应调解室所办结的案件量、实际化解矛盾纠纷量相应增加。

 

图5:调解员人数与调解室结案数、化解矛盾数折线

2.调解员的职业经历对调解工作成效有着大的影响。拥有法院、司法行政部门等机关单位工作经验的调解员担任过镇村、社区干部的调解员,办案能力和化解矛盾能力明显高于其他职业出身的调解员。

图6:调解员先前职业与人均结案数、人均化解矛盾数对比图

 

3.调解员所处年龄段与调解员工作质效无相关性。50岁至60岁之间的调解员人均结案数、人均化解矛盾数最高,其他年龄段调解员工作质效则呈双侧下降态势。

图7:调解员年龄与人均结案数、人均化解矛盾数散点

4.调解员学历与办结案件数存在弱相关性,与化解矛盾数缺乏相关性。数据显示,调解员的学历较高,相应的办结案件数较多,就实际化解纠纷能力而言,调解员学历差异未显示明显影响

图8:调解员学历与人均结案数、人均化解矛盾数对比图

5.调解员的经验与工作质效之间存在相关性,一般来说,工作经验越久,工作质效越高,但在工作经验超过20年时,该相关性不再存在,这可能与该调解员年龄较大精力下降有关。

图9:调解员工作经验与人均结案数、人均化解矛盾数对比图

6.调解员工作补贴数额对工作绩效存在一定影响。对比显示,工作补贴较高的调解室,相应的调解员工作绩效较高,但该联系并不绝对存在,同样发现补贴较高、但绩效较低的现象。

图10:调解员人均补贴与人均结案数、人均化解矛盾数对比图

理论定位以调解室为平台的法院主导型涉诉纠纷多元化解工作模式评析

(一)实践背景概述

任何一种改革都不能脱离所处时代背景和具体语境孤立进行,[1]司法数据显示,人民法院收案数持续高位运行就盐城法院而言2012收案总数81115件、一线法官人均收案数131,至2016分别为134244件、182件。短短四年间,分别增长了65.5%38.9%法院面临的案多人少困境,不仅严重影响审判质效的提升,更成为损害司法公信力的源头性问题。司法实践的现实紧迫性要求人民法院探索创新纠纷解决方式,通过纠纷解决思路的改进促进纠纷成讼局面的改善。

宏观层面的改革精神指出涉诉纠纷多元化解工作新的方向与要求。2015年,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》2016年最高人民法院提出《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》最高层级的政策赋予了矛盾纠纷多元化解工作更加重要的现实意义,其格局更加宏大、目标深远、任务更加繁重。因地制宜试验新机制、寻找新方法,成为人民法院多元化解工作改革的必然选择。

诉讼是解决矛盾纠纷的一种制度,但绝非唯一的解纷制度,在很多个案中更非最有效的制度。朱苏力教授指出,社会的构成在任何时候都不可能依赖某一个制度,而需要的是一套相互制约和补充的制度;这些制度不仅包括成文宪法和法律明确规定的,而且并且可能更重要的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗这样一些非正式的制度。[2]倡导和为贵通过引导、劝、调解的方法,促成纠纷当事人化干戈为玉帛是中国传统社会的重要特点近几十年来不断完善发展的人民调解制度,合了我国的传统习惯,在维护社会稳定、促进法治建设方面展现了独特作用,成为我国多元化纠纷解决机制的重要内容。然而,传统人民调解制度在新的社会形势下已出现不容忽视的运行问题,其解决纠纷能力持续下降。[3]如何立足当下司法实际,充分汲取本土制度资源养分探索涉诉纠纷多元化解工作新模式,成为Y市法院创新多元化解实践的思考原点。

(二)工作模式简述

盐城地区基层法院设立和运行人民调解工作室是一个自上而下改革过程。盐城中院通过调研论证,准确把脉本地法院基本情况,借鉴吸收外地多元化解先进经验,研究确定在诉讼服务中心建设过程中同步设立人民调解工作室。该调解室的运行过程中坚持由法院发挥主导作用,引入多方调解力量,引导涉诉纠纷分流,并完善配套保障措施,推动实现涉诉纠纷多元化解具体来讲,以调解室为平台的法院主导型涉诉纠纷多元化解工作模式特色主要有四点:

一是发挥法院主导作用法院作为纠纷解决的前沿阵地,深受近些年各种社会矛盾突出、争端大量涌现之苦,其构建多元化纠纷解决机制的热情和动力是其他职能部门所无法比拟的[4]但是,涉诉纠纷多元化解工作中其他部门的支持与配合从文件表述落实为现实动作并不尽如人意,法院片面依赖其他部门的诉调对接往往陷入九龙治水困境,最终异化为法院独自面对的矛盾嫁接,这是一个稍加注意就能确切感受的现实问题基于此,法院对于涉诉纠纷的非诉讼方式化解,理应发挥自身特殊功效,即要以法院为主导[5]涉诉纠纷多元化解目标的达成过程中,法院必然是主要力量和主要战场。盐城地区基层法院调解室的设立和运行过程中坚持法院为主,法院主导作用体现在多个方面调解员的选聘与选用主要由法院进行,调解的场所准备、设备购置、费用支出由法院承担,调解室的职责设定与办事流程由法院制定,工作考核和奖励落实由法院进行,等等一系列的配套举措实现了法院对调解室化解涉诉纠纷的有效把控

二是引入多方调解力量调解员需要具备一定的法律知识,更需要拥有大量的社会经验和对民间习惯的了解。基层司法具有非正式和非职业化的特点,区别于高度技术化、职业化和程序化的正式司法[6]调研中我们发现,法院在引入调解力量时,眼光不局限选用退休法官和传统意义上的人民调解员,而是拓宽选择范围,办事公道、沟通能力较强、纠纷处理经验丰富的人士均可担任调解员参与纠纷化解。同时,法院在依靠自身力量选择调解员的同时,还借助司法行政部门、镇村社区的推荐,尽可能地选用熟悉本地风土人情、深受当地群众信赖的退休村镇社区干部、教师等基层权威人士担任调解员,调解员队伍的素质和能力得到了有效保证

三是引导涉诉纠纷分流诉讼服务中心内设置展板、调解告知书,宣传调解室职能和调解程序的优势,提高当事人对调解室的知晓和接受程度。对于当事人申请立案的立案窗口做好审查,案件事实比较清楚、存在调解化解可能性的民商事纠纷,主动征求当事人调解意愿,在取得当事人同意的情况下由调解室组织调解。同时做好纠纷登记,依法保障当事人的诉讼权利。

四是完善配套保障措施改善调解员的办公条件,完善信息系统,确保纠纷处理全程留痕。定期组织专题讲座和集体讨论开展业务培训,提高调解员的工作能力。部分法院还明确专人服务调解员,及时对调解员的要求进行反馈。及时落实工作考核与绩效激励,制定完善调解员的工作补贴与奖励标准,定期公布考核结果,严格对照标准发放调解补贴与奖励费用,促进调解员提升工作质效

(三)理论视角评述

1.法理学视角下,法院主导下的涉诉纠纷多元化解扩大了当事人权利的实现方法法律最重要的价值在与实现正义,[7]如何实现正义则涉及到权利救济问题。矛盾纠纷在当事人无法自行化解后必然需要第三方居中处理,毋庸讳言,基层解纷阵地和能力的不断萎缩助推了矛盾纠纷转化为诉讼争议。纠纷化解主体的多元程度随着纠纷涌进法院而下降,法院最后一道防线的角色显著提升。然而,司法救济存在方式上的被动性、程序上的法定性、效力上的终局性、结果上的强制性等特征,[8]这就意味着司法救济往往在救济效率、效果上并非最佳。在纠纷进入法院大门后,通过发挥法院主导作用,将纠纷引入调解室,尝试通过调解这种柔性方式化解矛盾,无疑比僵硬冰冷的裁判更消融当事人之间的隔阂,更易促使当事人的合法权利获得实质性救济。

2.以调解室为平台的涉诉纠纷多元化解模式降低了矛盾化解成本,符合经济学的要求追求公平正义时,不能只注意结果,而必须考虑所付出的资源。[9]调研中获取的数据分析显示,按照基层法院民商事法官年均办案150件计算,十家调解室相当于发挥了42名民商事法官的工作效用而调解员工作补贴费用远远小于审书人员的工资费用,再考虑到审判过程中产生的送达、开庭、文印、扫描费用,显然调解室化解矛盾的成本投入与裁判处理纠纷相比较低。

3.从管理学的角度观察,创新涉诉纠纷多元化解工作机制能够提升法院事务管理质量。按职能划分部门可将具有相同技能和专长的人置于同一部门,从而实现规模的经济性。[10]调解室的设立和运行,使得大量原本可以通过非诉方式化解的矛盾纠纷集中至一个部门办理,一定程度上实现了案件的繁简分流促进审判资源合理运用。案件调解工作既可以在立案前由调解员办理,也可以在诉讼中视情委托调解员化解,这样的资源调配和任务分配模式能够有效避免法官工作时间的分散,使其集中精力做好案件审判事务。

三、路径求解:法院主导型涉诉纠纷多元化解工作模式的优化策略

(一)争取更高层面的支持,增强法院主导多元化解的能力

多元化解的多元既包括解纷方式的多元,也包括解纷主体的多元。人民调解工作室的设立和运行,能够充分发挥法院在涉诉纠纷多元化解工作中的制度设计、业务指导、质效考核作用,但这绝不意味着排斥外部解纷力量的参与。何况现实语境下的法院,能够调动的人、财、物资源有限,只有更加主动地依靠地方党委政府,争取法院外更高层面的支持,有效增加法院开展涉诉纠纷多元化解的资源和能力。

1.推动设立以地方党委为领导者的议事协调机构涉诉纠纷多元化解工作中不仅需要法院主导,还需要党委领导,以统一谋划涉诉纠纷多元化解思路,及时总结推广经验,协调处理问题障碍。特别在重大案件、系列案件、群体性案件的化解,尤其需要地方党委政府统筹协调,形成解纷合力,共同妥善化解涉诉纠纷。

2.强化法院在涉诉纠纷多元化解中的主导作用继续坚持由法院协调、管理和考核,提高调解室实体化运行水平。进一步整合司法行政系统人民调解资源,发挥各类专业调解组织的专业特长,吸纳更多优秀调解工作人员加入,增强法院内设调解室的实力和能力

3.加大对调解员工作补贴力度。目前参与涉诉纠纷化解工作的调解员绝大多数拥有调解补贴以外的固定收入,在肯定这些调解员责任感和奉献精神的同时,应当看到微薄的调解补贴不足以吸引更多的优秀调解员参加涉诉纠纷化解工作。建议进一步发挥补贴的杠杆作用,调整工作补贴发放标准,侧重以质效为基础计算工作补贴,保证调解员有心工作、安心工作、用心工作。

(二)及时完善工作流程规则增强调解室运作的规范程度

调解室的工作流程虽然并非规范意义上的司法活动,但是其系法院主导的争议处理活动,是案件当事人感受司法活动的前餐,调解室的工作效果与后续争议走向密切相关。有必要进一步完善调解室工作全部流程,通过程序的合理规制实现当事人合法权益得到有效保障。

1.规范案件分流建议根据不同民商事案件的调解成功率,制定调解可能性评估标准。调解可能性越高的案件,越要加大引导力度,正确在登记立案前化解纠纷。调解可能性极低的案件类型,要及时登记立案,避免久调不决,妨害当事人诉权行使。

2.规范调解程序。过程的正当性为结果提供了合理性,因而得到当事者的认可。[11]调解室在处理案件中,应坚持当事人自愿原则,决不能强迫调解,更不能以严重损害一方合法权益的方式达成调解协议。应创造宽松、透明、公正的调解气氛,多做说服教育工作应借鉴审判程序,及时固定无争议事项并由当事人确认,避免在调解不成的情况下再次就同一事实重复审查

3.规范调解结果调解方案的表述要注重全面、准确、具体,方案中当事人的权利义务要尽量可量化,防止不诚信的当事人反悔,故意混淆条款含义。调解结果要大致平衡双方权利,避免畸轻畸重导致案件事未了,引发后续纷争。

(三)提升裁判的可预测性增强调解的接受度

任何制度的设计必须通过人的自愿合作来完成,如果这个制度不能让人们自愿参与到制度内来博弈,那么任何制度设计就注定失败[12]相比于诉讼,调解的优势在于以更为便捷和高效的方式定纷止争,但是这样的优势受到认可的前提在于其对争议事项的处理意见大体符合公平正义的要求。在调解过程中,调解员的权力总体仅仅是主持程序的进行,并无强制当事人接受调解方案的可能性。一个缺乏公正性的审判尚不能当事人接纳,何况缺乏强制力的调解。本文对于十家法院调解室的调研表明,裁判结果可预测性越强的纠纷,如道路交通事故纠纷,其调解成功的可能性越大。因此建议组织力量对常见民商事纠纷的裁量标准、裁判尺度进行整理,搜集整理典型案例,并以通俗易懂的表达向当事人公开,提示当事人案件的大致裁判结果,间接调整当事人期望值促动当事人选择通过飞速渠道化解纠纷,促成调解合意顺利形成。

结语

推进涉诉纠纷的多元化解工作,既是中央和最高法院的明确改革方向也是直接关系地方人民法院审判执行工作全局的重要改革举措。坚持发挥法院主导作用,以人民调解工作室为工作平台,充分发挥调解员的积极作用,实现涉诉纠纷繁简分流和实质化解是一个经过实践检验的有效制度创新。相信通过持续规则完善有力的配套保障这项制度创新一定能够不断优化形成一套完备严密的新型涉诉纠纷多元化解工作模式。

8

 


[1] 李少平:《当前深化司法体制改革的形势、任务及重点》,载《法律适用》2016年第8期,第2页。

[2] 朱苏力:《制度是如何形成的》,载《比较法研究》1998年第1期,第71页。

[3] 研究表明,人民调解员年均处理纠纷仅为1件,人民调解委员会解决的纠纷与法院审结的一审民事案件数量之比从20世纪80年年代初的17:1降至目前的基本持平。参见侯怀霞、张慧平:《纠纷解决及其多元化法律问题研究》,法律出版社2015年版,第41页。

[4] 董扬:《诉调对接:法院主导构建的调解机制》,载《厦门大学法律评论》第十七辑,厦门大学出版社20096月版,第175页。

[5] 李祖军:《调解制度论:冲突解决的和谐之路》,法律出版社2010年版,第277页。

[6] 范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版,第385页。

[7] 张文显:《法理学》,高等教育出版社2011年版,第337页。

[8] 参见侯怀霞、张慧平:《纠纷解决及其多元化法律问题研究》,法律出版社2015年版,第41页。

[9] 熊秉元:《正义的成本》,东方出版社2014年版,第22页。

[10] [] 斯蒂芬·P·罗宾斯等:《管理学原理与实践》,机械工业出版社2017年版,第144页。

[11] 孙笑侠:《程序的法理》,社会科学文献出版社2017年版,第90页。

[12] 苏力:《道路通向城市——转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第264页。

 

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